La stipulazione dei contratti con la Pubblica Amministrazione è governata dal rigido principio della forma scritta ad substantiam (ex artt. 16 e 17 del R.D. n. 2440/1923).

Si tratta di un presidio invalicabile, posto a tutela di insopprimibili esigenze di evidenza pubblica, certezza dei rapporti e controllo contabile della spesa.

Cosa accade, tuttavia, se un’utilità viene stabilmente erogata sulla base di un mero accordo verbale o di atti nulli per difetto di forma?

Come si riequilibrano gli assetti patrimoniali alterati da prestazioni eseguite sine titulo?

1. Autonomia del fatto materiale: il superamento della nullità ostativa

A lungo ci si è interrogati se la nullità del contratto per vizio di forma costituisse un ostacolo insormontabile (carattere ostativo) alla proposizione dell’azione generale di arricchimento senza causa (art. 2041 c.c.), nel timore che tale rimedio potesse surrettiziamente aggirare le norme imperative sull’evidenza pubblica.

La giurisprudenza di legittimità ha definitivamente superato questo sbarramento, chiarendo che l’azione ex art. 2041 c.c.:

• Prescinde dal vincolo negoziale: non mira a far valere il contratto nullo, né a garantirne l’adempimento o a tutelare l’interesse positivo alla prestazione;
• Valorizza il fatto storico: si fonda sul mero dato materiale dello spostamento patrimoniale ingiustificato;
• Ha finalità esclusivamente equitativa: non sana l’invalidità del contratto, ma ripristina unicamente l’equilibrio economico violato tra le parti.

2. Specularità dei rimedi: l’azione di arricchimento promossa dalla P.A.

Sebbene il contenzioso più frequente veda il privato agire contro l’Amministrazione, l’istituto opera in modo bidirezionale: è pienamente ammissibile l’esercizio dell’azione di arricchimento da parte della stessa P.A. nei confronti del privato.

L’ipotesi tipica si verifica quando l’Ente pubblico subisce un depauperamento erogando un’utilità in assenza di un valido contratto scritto (si pensi, ad esempio, alla concessione in godimento di un immobile pubblico sulla base di un accordo verbale o di un provvedimento successivamente annullato). In queste circostanze, la P.A. ha il diritto — e, in virtù dei principi contabili, il preciso dovere — di agire in giudizio per ottenere l’indennità da ingiustificato arricchimento.

I presupposti per l’accoglimento della domanda ricalcano lo schema ordinario:

1. L’arricchimento del privato (godimento del bene);
2. Il depauperamento correlato dell’Amministrazione;
3. Il nesso causale diretto tra i due movimenti patrimoniali;
4. L’assenza di una giusta causa, determinata appunto dalla nullità o inesistenza del rapporto.

3. Il discrimine della sussidiarietà: l’alternativa tra Arricchimento e Indebito

L’ammissibilità dell’azione ex art. 2041 c.c. trova un limite sistematico invalicabile nel suo carattere sussidiario (art. 2042 c.c.): essa è preclusa ogniqualvolta il danneggiato possa esercitare un’altra azione tipica per farsi indennizzare.

Il confine operativo tra i rimedi è tracciato dalla natura intrinseca della prestazione eseguita dall’Ente pubblico:

• I flussi pecuniari (Pagamenti traslativi): Se l’Amministrazione si è limitata a versare somme di denaro in esecuzione del rapporto verbale nullo, lo strumento giuridico tipico ed esclusivo è la ripetizione dell’indebito oggettivo (art. 2033 c.c.). In questa ipotesi, l’azione di arricchimento è radicalmente inammissibile per difetto del requisito della sussidiarietà.
• Le prestazioni di fare (facere) o di godimento: Se l’Amministrazione ha fornito attività lavorative o ha concesso l’utilizzo di un proprio bene immobiliare, ci si trova dinanzi a utilità non suscettibili di materiale restituzione. Non essendo strutturalmente configurabile l’azione di indebito, la P.A. riacquista la piena legittimazione a ricorrere all’azione sussidiaria di arricchimento senza causa (art. 2041 c.c.) per ottenere l’indennizzo equivalente al valore economico del godimento trasferito.

In conclusione

Il difetto di forma non crea una zona franca rispetto agli obblighi di restituzione.

Tuttavia, per gli operatori del diritto e per gli Enti pubblici, la scelta dello strumento corretto non è fungibile: l’arricchimento ingiustificato deve sempre cedere il passo alla ripetizione dell’indebito ogniqualvolta l’utilità erogata consista in una dazione di denaro formalmente tracciabile.

Dott.ssa Eleonora Della Corte