Introduzione
L’ambito sportivo rappresenta un fenomeno d’interesse di portata generale, dotato di un vero e proprio ordinamento giuridico. Secondo Giannini [1] è ammessa la natura ordinamentale e, pertanto, l’esistenza di una giustizia c.d. sportiva, riconoscendo all’ordinamento in questione le caratteristiche proprie per configurarsi tale: la plurisoggettività, l’organizzazione e la formazione propria.
Pertanto, l’autonomia del sistema sportivo, considerato come “uno dei più significativi ordinamenti autonomi che vengono a contatto con quello statale” [2], si afferma anche sul piano giurisdizionale, con l’attuazione coattiva o l’emanazione di sanzioni a seguito del mancato rispetto delle proprie norme, predisponendo così un sistema di giustizia interna, la c.d. “Giustizia sportiva”.
Quest’ultima risulta costituita dall’insieme degli organi giudicanti previsti dagli statuti e dai regolamenti federali con lo scopo di risolvere le controversie che possono eventualmente sorgere tra gli atleti, le loro associazioni e le Federazioni e il “Tribunale nazionale arbitrale dello sport”.
L’autonomia del sistema sportivo, però, ha vacillato a seguito del celebre caso Bosman [3], a causa della difficoltà di conciliare il continuo incontro-scontro tra i diversi ordinamenti giuridici (che siano essi statali, sovranazionali, settoriali o «virtuali»).
All’articolo 6 dei Principi [4] di Giustizia sportiva, deliberati dal C.O.N.I. ex art. 7 comma 2, d.lgs. 242/1999 si stabilisce che: “Gli statuti e i regolamenti devono prevedere che gli associati e i tesserati accettino la giustizia sportiva così come disciplinata dall’ordinamento sportivo” prevedendo “l’obbligo degli affiliati e tesserati, per la risoluzione delle controversie attinenti lo svolgimento dell’attività sportiva, di rivolgersi agli organi di giustizia federale”.
Il riparto di giurisdizione
Quanto al riparto di giurisdizione tra la Giustizia amministrativa e la Giustizia sportiva, la legge n. 280/2003 non ha contribuito a rafforzare i confini tra le due.
L’articolo 23, comma 1, dello Statuto del C.O.N.I., stabilisce che: “oltre quelle il cui carattere pubblico è espressamente previsto dalla legge, hanno valenza pubblicistica esclusivamente le attività delle Federazioni sportive nazionali relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione dei contributi pubblici; alla prevenzione e repressione del doping, nonché attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello alla formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi pubblici”.
Quanto alla legittimità costituzionale di un’ipotetica giurisdizione speciale ex artt. 2 e 3 della l. n. 280/2003, la giurisprudenza non sempre si è pronunciata unanime sulla questione. Infatti, la Suprema Corte di Cassazione ha più volte negato l’esistenza della giurisdizione sportiva intesa come giurisdizione speciale [5]. Tuttavia, si tratta per lo più di sentenze in materia di controversie patrimoniali e non riconducibili alla categoria delle controversie tecnico- sportive.
Da una pronuncia della Corte Costituzionale [6] è emerso che, un medesimo organo di giustizia sportiva possa esercitare, a seconda della materia controversa, talvolta poteri amministrativi, talvolta funzioni arbitrali.
Tale giurisdizione speciale in concreto andrebbe circoscritta alle sole controversie già prima della legge n. 280/2003 riconosciute di c.d. “stretta spettanza sportiva”, altrimenti si dovrebbe ritenere che “tale ultimo intervento legislativo abbia inteso allargare la giurisdizione speciale sportiva sottraendo spazi di tutela al giudice statale” [7].
Successivamente, la Cassazione riconosce l’entità di giudice speciale agli organi di giustizia sportiva nelle controversie tecnico- sportive, laddove si ritenga di rinvenire nella legge istitutiva del C.O.N.I. del 1942 una previsione legislativa precostituzionale in tal senso.
Il nuovo riparto di competenze
A seguito delle problematiche che vi sono state nell’ambito della composizione dei campionati minori di calcio italiani nell’estate del 2018, il Legislatore ha modificato il riparto di competenza fra giustizia amministrativa e giustizia sportiva emanando un decreto- legge intitolato Disposizioni urgenti in materia di giustizia amministrativa, di difesa erariale e per il regolare svolgimento delle competizioni sportive [8]. Il testo apporta alcune modifiche al Codice del processo amministrativo, introducendo strumenti finalizzati a migliorare l’efficienza e la funzionalità della giustizia amministrativa, nonché della difesa del C.O.N.I. davanti alla giurisdizione amministrativa. In particolare, all’articolo 133 c.p.a. [9], che definisce l’ambito di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, è stata aggiunta la lettera z-sexies) che prevede che “le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle societa’ o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche”. Attribuendo, pertanto, alla competenza funzionale del T.A.R. del Lazio ogni controversia in materia [10].
Detti procedimenti sono soggetti al rito accelerato di cui all’art. 119, in quanto il Decreto Legge ha altresì disposto che “all’articolo 119, comma 1, lettera a), dopo le parole «servizi e forniture», sono inserite le seguenti: «nonché i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche»”.
Successivamente è stato introdotto il comma 3- bis all’art. 62 c.p.a., in forza del quale “Nelle controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera z-septies), contro i decreti di accoglimento che dispongono misure cautelari ai sensi dell’articolo 56, finche’ efficaci ai sensi del comma 4 del medesimo articolo, nonché contro quelli di cui all’articolo 61, finche’ efficaci ai sensi del comma 5 del medesimo articolo, è ammesso l’appello al Consiglio di Stato nei soli casi in cui l’esecuzione del decreto sia idonea a produrre pregiudizi gravissimi ovvero danni irreversibili prima della trattazione collegiale della domanda cautelare. Il Presidente, omessa ogni formalità, provvede con decreto sulla domanda solo se la ritiene ammissibile e fondata. Gli effetti della decisione di accoglimento cessano con la perdita di efficacia del decreto appellato ai sensi dei citati articoli 56, comma 4, e 61, comma 5.”. Tale disposizione, questa, decisamente particolare, non foss’altro per l’espressa previsione che “il Presidente provvede con decreto sulla domanda … solo se la ritiene ammissibile e fondata”. Come dire che in caso di infondatezza non vi è luogo a provvedere. È stata estesa al C.O.N.I., ai sensi dell’articolo 43 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, la facoltà di avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.
Per quanto concerne i casi [11] in cui invece la Giustizia amministrativa sia tenuta a decidere in materia di controversie sportive, il sindacato del giudice amministrativo si è spinto a comprendere quale sia l’effettiva portata delle sanzioni disciplinari e delle loro conseguenze anche al di fuori dell’ambito sportivo. A tal proposito, sono stati stabiliti eventi e circostanze da prendere in considerazione come parametro per incidere su eventuali situazioni giuridiche protette dalla Carta Costituzionale e come tali suscettibili di essere sottoposte al vaglio della Giustizia non sportiva.
Il TAR Lazio
L’elemento fondante della decisione del T.A.R. Lazio è che qualsiasi tesserato appartenente all’ordinamento sportivo, prima di esser tale, è un cittadino titolare di interessi legittimi e diritti soggettivi e pertanto è soggetto alla tutela del Giudice amministrativo.
Un recentissimo leading case in materia è la decisione della Corte Costituzionale che si pronuncia sulla duplice questione sottoposta dal T.A.R. del Lazio il quale, con l’ordinanza di rimessione [12], ha sollevato il dubbio in ordine alla legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lett. b), e comma 2 del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 rubricato Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva [13]. Il caso di specie nasce dal ricorso proposto da un dirigente sportivo tesserato della FIGC per l’annullamento, previa sospensione e con condanna al risarcimento dei danni, della decisione del Collegio di garanzia dello sport istituito presso il C.O.N.I.
Il collegio di garanzia ha successivamente confermato l’irrogazione nei suoi confronti della sanzione disciplinare dell’inibizione per tre anni disposta dalla Corte federale di appello della FIGC.
Il T.A.R. non ritiene corretta la qualificazione delle decisioni disciplinari sportive come provvedimenti amministrativi, idonee, in quanto tali, ad incidere su situazioni soggettive aventi la consistenza di interesse legittimo. Pertanto, ai loro titolari non potrebbe essere negata la tutela giurisdizionale di annullamento dinanzi agli organi della giustizia amministrativa, pena la violazione degli artt. 103 e 113 della Costituzione.
Al fine di sollecitare un nuovo intervento interpretativo della Corte Costituzionale, il T.A.R. afferma che il nuovo caso presenterebbe profili diversi da quelli emersi nella sentenza n. 49/2011 [14]. Si tratterebbe solo, infatti, la compatibilità delle disposizioni censurate con l’art. 24 della Costituzione, non con gli artt. 103 e 113 della Costituzione.
Pertanto, si conclude che i commi 1, lettera b), e 2 dell’articolo 2 del D. lgs. n.220 del 2003, presenterebbero profili d’illegittimità costituzionale anche nell’interpretazione fornita dalla sentenza n. 49 del 2011.
Nell’affermare che la mancanza di un giudizio di annullamento non si ponga in contrasto con l’articolo 24 della Costituzione non lascia spazio a dubbi di legittimità per violazione degli artt. 103 e 113 della Costituzione. In particolare, la Corte sottolinea e ribadisce che il Giudice amministrativo può, seppure solo incidentalmente, conoscere della legittimità del provvedimento disciplinare al fine di valutare la sussistenza dei presupposti per accordare il rimedio riparatorio alla lesione subita (atteso che la domanda risarcitoria, per essere accolta, non può mancare dei presupposti di cui all’art. 2043 c.c.).
Ancora, l’intensità del sindacato del giudice amministrativo nelle decisioni del giudice sportivo è preponderante in materia di risarcimento di danni per l’irrogazione di sanzioni disciplinari sportive, come evidenziato il Consiglio di Stato [15]. Tale pronuncia pone le linee guida con cui svolgere il sindacato del giudice amministrativo in materia di risarcimento danni per equivalente, operato dal giudice sportivo, a seguito di sanzioni disciplinari rivelatesi illegittime.
In conclusione, evitare il ricorso alla Giustizia amministrativa, consentirebbe all’ordinamento sportivo di mantenere una propria condizione di effettività quale principio fondante delle giurisdizioni; d’altro canto, però, è necessario salvaguardare l’immediatezza delle decisioni.
Non si può affermare che le istituzioni sportive beneficino di una sorta di immunità dalla giurisdizione amministrativa e dal controllo statale. Inoltre, come meglio analizzato sopra, in presenza di contestazioni economiche di modico valore, lo strumento di risoluzione della vertenza già previsto e disciplinato nei singoli regolamenti federali rappresenta lo strumento consolidato nella prassi. Tutto ciò accade nonostante l’economia sportiva sia orientata verso un significativo aumento delle controversie, con la conseguente necessità di ricorrere alla Giustizia amministrativa con maggior frequenza rispetto al passato.
Dott.ssa Claudia Milli
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NOTE
[1] M.S. GIANNINI, Prime osservazioni sugli ordinamenti sportivi, in riv. dir. sportivo, 1949, 1-10.
[2] Corte cost., 11 febbraio 2011, n. 49. in Resp. civ. e prev., 2011, p. 1145 ss.
[3] Corte giust. com. eur., 15 dicembre 1995, causa C-415/93, in Foro it., 1996, IV, 1 s.
[4] Il valore vincolante di tali principi è ulteriormente rafforzato dai Principi Fondamentali degli statuti delle federazioni sportive nazionali, approvati dal Consiglio Nazionale del C.O.N.I. il 28 febbraio 2007 con deliberazione n. 1352/2007, in cui si prescrive, al principio n. 30, che “le Federazioni sportive nazionali e le Discipline sportive associate devono adeguare gli statuti ed i regolamenti ai Principi di Giustizia emanati dalla Giunta Nazionale”.
[5] Cass., sez. un., 2725/1979: “Gli statuti ed i regolamenti interni dell’ordinamento sportivo, costituito dal C.O.N.I. e dalle Federazioni Sportive Nazionali, congiungono atti amministrativi ed atti normativi secondari, provenienti da un ente pubblico. Pertanto, gli art. 26 dello statuto e 49 del regolamento organico della F.I.G.C., i quali demandano ad Organi Federali la cognizione di controversie di carattere economico fra soggetti inquadrati nella Federazione medesima, non possono integrare una deroga alle norme statuali sulla giurisdizione del giudice ordinario in ordine ad una determinata domanda, né sotto il profilo della istituzione di una giurisdizione speciale, né sotto il profilo dell’introduzione di un sistema di ricorsi amministrativi limitativi della proponibilità o procedibilità della domanda stessa, l’una e l’altra riservate alle leggi dello Stato o ad altri atti muniti di pari efficacia, salva restando ogni questioni sulla eventuale deroga volontaria alla competenza di quel giudice, ove nelle indicate disposizioni sia ravvisabile un valido compromesso per arbitrato rituale”.
[6] Corte cost., 29 luglio 2005, n. 345: “Il ricorso alla Commissione in sede giurisdizionale è possibile, e la Commissione decide su di esso quale giudice speciale, solo avverso i provvedimenti che respingono in tutto o in parte, nell’esercizio dei poteri discrezionali disciplinati dalla legge, la domanda di brevetto o di registrazione di marchio ovvero di modelli e disegni; in ogni altro caso, ove il ricorso sia ammissibile, la Commissione non opera quale giudice perché al di fuori dei limiti che alla sua giurisdizione speciale sono segnati dalla legge”.
[7] Cfr. F. GOSIS, La Giustizia sportiva tra funzione amministrativa e arbitrato, Giuffré, 2007, 353.
[8] Decreto- legge n.115/2018, entrato in vigore il 7 ottobre 2018 e valevole anche per i procedimenti già in causa.
[9] Decreto legislativo 2 luglio 2010 n.204.
[10] Cfr. nuova lett. q-quinquies dell’art. 135 c.p.a.
[11] Decisioni n.2472 e n.9547 del 2008 emesse dal T.A.R. Lazio.
[12] n. 197 del 2017.
[13] Convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280.
[14] Corte cost., 11 febbraio 2011, n. 49.
[15] Con la sentenza del Cons. St., 22 agosto 2018.
BIBLIOGRAFIA
M.S. GIANNINI, Prime osservazioni sugli ordinamenti sportivi, in riv. dir. sportivo, 1949, 1-10.
- GOSIS, La Giustizia sportiva tra funzione amministrativa e arbitrato, Giuffré, 2007, 353.
- LUBRANO, L’ordinamento giuridico del Giuoco Calcio, Roma, 2004, 15-20.
- SANDULLI, Ancora qualche riflessione sull’autonomia della giustizia sportiva e sul vincolo di giustizia, in rivista di issn 1825-6678 diritto ed economia dello sport, Vol. XIII, Fasc. 2, 2017.
GIURISPRUDENZA
Cass., sez. un., 2725/1979.
Corte giust. com. eur., 15 dicembre 1995, causa C-415/93, in Foro it., 1996, IV.
Corte cost., 29 luglio 2005, n. 345.
Corte cost., 11 febbraio 2011, n. 49.
Cons. St., 22 agosto 2018.
Corte cost., 25 giugno 2019, n.160.
WEBGRAFIA
www.altalex.com (L. VASSELLI, Linee essenziali dell’arbitrato sportivo, 2003, 1).
www.dejure.it (Giurisprudenza).
